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杨光:新国安法令人不安

2015年07月10日

新国安法令港台不安

全国人大常委会选择在七月一日这一天通过新的《国家安全法》,也许不是巧合,而是当局耍小聪明刻意为之。因为这一天既是所谓“党的生日”,也是香港回归纪念日,按照1997年香港回归以来形成的新传统,也是港人约定俗成的一年一度游行抗议日。事实上,我们的确有充分的理由把这部法律视为最高立法机关献给中国共产党的生日礼物,同时,也可以视为中央政府对香港本土派的政治预警。

虽然新国安法不会在香港实施,但该法第四十条规定,“香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任”。对于尚未完成基本法第二十三条立法的香港特区来说,此一条款显然具有催迫和责备之意。在第二十三条立法缺位的前提下,港府如何“履行维护国家安全的责任”呢?这就给香港所谓“高度自治”留下了悬念,也可以说埋下了伏笔。将来某一日,难保中央政府不会以特区政府“未能正确履行维护国家安全的责任”为由,而将国安责任收归中央,到那时,中央派驻香港的就不仅有驻军、外交部特派员公署,或许还会有国安驻港总署。香港本土派尤其是主张港独的激进本土派是有理由对新国安法感到严重不安的。

不独港人,台湾人也有理由对新国安法感到不快,因为该法第11条规定,“维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”。对于与港澳同胞并列的“台湾同胞”来说,此一条款只能算是“躺着中枪”。虽然比2005年制定的《反分裂国家法》柔和,但正如国民党2016总统参选人洪秀柱在公开声明中所说,大陆新国安法无视两岸分治的现状,“不尊重中华民国政府存在的事实”,这是台湾朝野都无法接受的。对国民党而言,反对新国安法的道理很浅显,既然一中各表,那么“台湾同胞”需尽何种国家安全义务,就应该由中华民国政府和台湾人民来决定,而不应由中华人民共和国政府越俎代庖。这位被台湾绿营抹黑为“急统派”的洪秀柱女士宣称,“即使我国(指中华民国)目前的宪法是反对分裂的‘一中宪法’,但是台独主张只要不涉及行动,就属于言论自由范畴”,也就是说,将言论问题作为国安法的制裁对象,是违反中华民国宪法的。

此外,对这部法律感到不安的还有在中国工作的境外智库、NGO和非亲华媒体人士,以及与中国存在着海陆领土纠纷的周边国家人民——按照这部法律,中国政府有权做出某些使他们的权益受到重大损害的事情。当然,新国安法最主要、最直接的假想敌和制裁对象,首先还是中国大陆人民,是大陆人民当中具有公民意识的那些异议、维权、宗教人士,网络活跃人士,草根NGO活动人士……一旦国安法制定出详细罚则,这些人的基本权利必岌岌可危,生活处境必雪上加霜。

新国安法的“语言面相”

不得不说,这是一部语言很拙劣、文字极平庸的法律。成文法应该以特定的法律语言来表述,清晰、缜密、审慎、确切是法律语言的基本特征,而每一部法律也都应有其适宜的“语言面相”,比如宪法庄严,民法敦厚,刑法严肃,言如其法,方可谓适宜。但是,这部新国安法通篇都是歧义丛生的大话、官话和废话——诸如“第二十三条、国家坚持社会主义先进文化前进方向,继承和弘扬中华民族优秀传统文化,培育和践行社会主义核心价值观,防范和抵制不良文化的影响,掌握意识形态领域主导权,增强文化整体实力和竞争力”;“第二十九条、国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制,健全公共安全体系,积极预防、减少和化解社会矛盾,妥善处置公共卫生、社会安全等影响国家安全和社会稳定的突发事件,促进社会和谐,维护公共安全和社会安定”;“第四十四条、中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制”;……天知道这样一堆堂而皇之、大而化之的法条何以具体执行,何以规定具体执法的程序,何以判定具体执法的效果!

正是因为新国安法里政治概念过多、法律语汇太少,整体感觉它的文体不是法律体,而是“重要讲话体”。单以立法技艺而论,这部新国安法是完全不合格的。如果把这篇近七千字的文稿命名为“中共中央关于加强国家安全工作若干问题的决定”,似乎更文如其义、更适宜一些。显而易见,新国安法并非出自法律专业人士的手笔。但以其视角之高、气势之盛、口气之大,我们不妨猜想,该法的语言文字或许出自身兼中央国家安全领导小组组长、中央国家安全委员会主席之职的习近平之手,至少是以习的原话、原文贯穿全篇。该法以一票弃权、无人反对的罕见高票数通过,也足以说明这个文本具有极高的政治权威性。据说习近平的最终学历是清华大学在职法学博士,看来,在职教育的含金量的确比野鸡大学强不到哪里去。

说是新国安法,其实该法属于另起炉灶,与93版旧国安法并没有法源上的传承关系。废止93版旧国安法的理由是旧法专注于反间谍侦查,而与国家安全“名不副实”,所以,旧国安法的替代品是2014版《反间谍法》而非本次通过的新国安法。与旧国安法相比,新国安法的突出特点一是站得高,二是想得全,三是管得宽,可谓高而上、大而全,比如说,旧国安法以国家安全部为执法主体,新国安法则笼统以“国家”为执法主体——该法百分之八十的法条均以“国家”为主语,并居高临下向人大、国务院、军委、包括港澳特区的地方政府、包括港澳台同胞的“全国人民”就国安事务发号施令,仅凭此“率土之滨,莫非王臣”的冲天霸气,似乎该法已赫然高升为第二宪法。然而,若站在法律语言学和立法技艺学的角度,若以法条的语义确切性、现实可操作性为尺度,让我们实事求是地说,93版旧国安法比该新国安法要强出一百倍;也就是说,极有可能是习近平“老先生”亲自主持制定的这部新法律,在改革开放以来的中国立法史上开了一次大倒车,闹了一个大笑话。这部法律的出台,意味着习近平当局比之邓江胡时代立法水平的急剧下降。

新国安法是恶法

很多人注意到了,新国安法两次提及“中国共产党的领导”,一处是“第四条、坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”,另一处是“第十五条、国家坚持中国共产党的领导,维护中国特色社会主义制度,发展社会主义民主政治,健全社会主义法治,强化权力运行制约和监督机制,保障人民当家作主的各项权利”。这样的措辞出现在法律条文中,并不多见。据笔者所知,除了宪法序言,似乎只有《立法法》第三条将“坚持中国共产党的领导”作为立法应该遵循的原则之一(该条款全文照抄了“一个中心、两个基本点”)和《公务员法》第四条写明“贯彻中国共产党的干部路线和方针,坚持党管干部原则”,其余的法律包括各级人大、政府的选举法、组织法,民族区域自治法等政治性较强的法律,也都没有明文提及共产党的领导,更没有“坚持中国共产党对环保工作的领导”、“坚持中国共产党对行政监察工作的领导”之类的句式出现在《环境保护法》、《行政监察法》之中。

这是一个信号,表明习近平当局已经不愿意再羞羞答答地遮掩党大于法、党大于国这一明显的事实,他倾向于直截了当地把这一层关系昭告天下。新国安法在党大于国的道路上已经走得够远了:该法所谓“中央国家安全领导机构”里的“中央”,事实上指的是中共中央而非中央政府;所谓“国家安全领导机构”,即习近平担任主席的中央国家安全委员会。在宪法、立法法、公务员法等此前提及共产党领导地位的法条中,党是作为一个整体而出现,还从来没有在法律条文中出现过一个具体的党内机构——哪怕是像书记处、政治局、政治局常委会这样的权力机构也从未被写入法律条款。在这一点上,新国安法为将来的立法工作开了一个恶例。

除了党国法律关系的完全错位之外,新国安法最大的问题是借题发挥,在习近平“总体国家安全观”的名义下,该法将国家安全事务无限扩大化:该法第二章(第十五条至第三十四条)将党的安全、政权安全、公民人身财产安全、边防安全、经济金融安全、资源能源安全、粮食安全、文化安全、网络和信息安全、民族安全、宗教安全、社会安全、反恐安全、生态环境安全、核安全、太空海底极地安全、海外安全等一一列示,简直是五花八门,包罗万象。当今时代的国家安全问题比传统的国家安全问题更加复杂,这种说法在某种意义上是成立的,但是,过犹不及,照新国安法的扩大化思路,你甚至可以说,交通安全、工业安全、自然灾害、气候安全、留守儿童和留守老人导致的家庭安全、离婚率上升导致的婚姻安全、剩男剩女太多导致的性别安全……这些通通都可以归结到国家安全上面,也通通应该交给习近平主席领导的中央国家安全委员会来“统分结合”、“总体解决”。此种思维,岂不恶劣,岂不荒谬?

国家安全是一个严肃的概念,既然要为此专门立法,就更应该以法律标准严肃对待。将经济金融安全、能源粮食安全纳入国安法,把本应该由市场去调节、由国际合作去完善的问题交给党国的国安机构去处理,这显然是一种错误的和无效的作法。将外太空、海底、极地安全纳入国安概念,若是单纯学术研究,自然不无益处,但轻率写进法律,未免操之过急。至于将文化、网络、信息、宗教、民族、反恐等问题纳入国安法,则必须慎之又慎,比如说,有人发动针对中国政府、企业或中国公民的大规模的网络黑客攻击或暴力恐怖袭击,或发动“破四旧”成批毁灭中华文明古迹,诚然是危及国家安全的行为,但若只是本国公民行使言论、结社、集会自由,即使涉及政治、文化、网络、信息、宗教、民族等领域有争议、有冲突的议题,也与国家安全没有半毛钱关系。

美国立国先贤在制宪会议上讨论国家安全问题时,考虑到将来必定有一些不肖子孙会拿这一问题借题发挥、大做文章,用叛国罪名迫害无辜者和爱国者,欧洲各国就曾经屡屡出现这样的情形,他们引证孟德斯鸠的论述说,如果叛国罪不预先明确,仅此一点就足以酿成专制暴政,所以,美国制宪会议认为有必要精确界定叛国罪的范围,设立一条不可逾越的屏障,以便彻底阻止将来国会或法院以国家安全为由任意解释和发挥。美国宪法第三条规定:“只有对合众国发动战争、或者投靠、帮助、庇护合众国敌人者,才构成针对合众国的叛国罪。”这就完全切断了后世的卑鄙政客在这一议题上兴风作浪的余地。三百年前美国的制宪国父们谨小慎微地对待国家安全议题,生怕因强调了国家的安全而损害了公民的权利,与之相比,中国这部包罗万象的新国安法的主持者、制定者不感到羞愧吗?

2015-7-8

 

(《中国人权双周刊》第161期  2015年7月10日—2015年7月23日)

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