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關於中國《政府信息公開條例》的最新報告:驚人的公共需求產生一些積極成果

2010年07月16日

賀詩禮

由中國人權翻譯

中國的《政府信息公開條例》( 以下簡稱《條例》)自2008年5月1日生效起已近兩年。各方評論對中國首次頒布的獲取信息的法規的執行多有批評或懷疑,從“中國行政的透明度——子虛烏有”1及“虛假的中國信息公開法”2等新聞標題可見一斑。事實上,儘管現在個人有較大的可能獲得與他們個人生活有關的信息,但是,政府機構一般都不願意提供製定政策和政府運作方面的信息;而且中國的法院經常拒絕受理信息公開案件,即便受理,裁決也多是偏袒政府的。3北京大學公眾參與研究與支持中心對《條例》的執行情況進行了調查,並發表了2008年度《中國行政透明度年度觀察報告》。該報告通過對各政府部門所發佈的政府信息公開工作年度報告的內容和及時性進行的分析,只給予41%的省級政府以及17%的中央政府部門及格的分數。4

可以肯定的是,實現中國人民的“知情權”仍然面臨著很多挑戰,其中包括《條例》本身在用詞上所受的限制;它與現行法律(如《保守國家秘密法》)之間存在的衝突;5政府機關對執行《條例》所感到的不安及困惑;以及缺乏足夠的資源來滿足記錄管理及索取信息的要求。此外,由於《條例》與現行法律之間相互影響,就哪一類針對政府機構的訴訟案可以受理,以及如何處理這一類新型案件的不確定性等問題,許多法院正迫切期待著最高人民法院對此作出解釋。

上述的條例施行問題大多是可以預測的。與世界上的許多國家一樣,中國政府對保密有著根深蒂固的傳統意識。培育一種新的開放文化,並且撬開中國龐大的官僚大門及其檔案記錄是一項艱巨的任務。

中國公眾對這一與政府互動的新渠道的反應是難以預見的。有證據表明,中國公眾越來越意識到他們作為公民和納稅人的利益和權利。事實上,《條例》已經對中國社會及政府的政策產生了影響。首先,全國各種公民和團體在使用《條例》。從《條例》生效後的第一個工作日起,退休工人、農民、藝術家、摩托車手、狗的主人、拆遷戶、教授、律師和其他專業人士,一直都在行使他們的權利,向政府申請信息公開;如果申請被拒絕,他們就會上法庭依法起訴政府。要求獲取的信息範疇從與個人情況有關的資料,如退休福利、房地產紀錄、市區重建補償標準、寵物和教育費用,到更多地涉及“公共利益”的話題,如政府的開支及預算、不得人心的勞改制度、被征收用於備受爭議的三峽大壩建設的費用、高速公路過路費以及環境污染和行政處罰的費用等詳細資料。

雖然媒體尚未積極利用《條例》,但已對這些案件積極地進行了報導及評論,在《條例》生效的第一週,形成了所謂的媒體“風暴”,幫助公眾更好地瞭解這一新的政府信息公開的制度。一位報社記者在報導個案時,使用《條例》獲得漳州政府批准建設一個有爭議的對二甲苯(PX)工廠的官方環境影響評估報告,見報後,由於市民進行抗議,工廠被迫搬離廈門。6

中國正在興起的公民社會也開始使用信息公開條例,以進一步促進實現其策略和呼籲目標。由於國家環保部遵照信息公開條例,很快公佈了環保信息實施辦法,包括公開那些污染環境的公司信息,中國的環境保護團體為此受到鼓勵,7在使用《條例》時表現得很有條理。在開始的幾個月裡,一些非營利組織已發出環境信息公開指南,並舉辦講習班和培訓班,講解《條例》的使用細則。8 2008年9月,非營利性的中國公眾與環境中心與美國自然資源防衛委員會聯合要求中國政府公開113個城市中因污染環境被處罰的公司名單、地方投訴以及處理結果,環保部門必須主動公開這兩類信息。9 2009年6月發表的調查結果顯示,獲取信息的成功率參差不齊,只有4個城市取得了百分制的60分,而所有113個城市的平均得分勉強超過30分。然而,該報告證明了一個事實,即公民社會現在可以對此類信息進行評估,而且這些結果本身表明,中國在環境透明度和公眾參與方面已經做出了“歷史性的進步”。10

另一個公民項目是跟蹤和評價政府的表現,是由北京大學公眾參與研究與支持中心主辦,在王錫鋅教授領導下,進行了上文提及的對政府信息公開執行情況的評估,並與全國各地其它院校聯合建立了“政府信息公開觀察聯盟”,以便對政府的表現在方法上進行更有效和綜合性的評估,與政府機構進行協商,為公眾提供諮詢、培訓和支持。11 據中國艾滋病組織——北京愛知行研究所的報告,2009年該組織相對成功地獲得了所要求的有關政府保護感染了艾滋病毒和患有艾滋病病人的政策,儘管他們不得不求助於行政復議和行政訴訟;並非其要求公開的一些信息都能成功地獲得。12

中國的律師為給他們受理的案件尋找證據, 也在開始提出申請, 要求政府公開信息。2008年10月,法院第一次接受一位律師就政府信息公開問題起訴一個省級政府的案件。該案涉及4位安徽居民的上訴,反對政府為了一個建設項目命令他們拆除他們房屋的決定。政府以需要內部澄清未具體說明的政策和法規為由,無限期拖延行政復議,法庭為此拒絕受理行政訴訟。這4位居民的律師求助於《條例》,要求政府公開其所稱的需向有關機關請示的“具體是哪些法律政策規定”,並向法院提起行政訴訟,法院最終受理此案。13 合肥市中級人民法院5天後裁定,原告申請公開的政府信息,是還未審理終結的行政復議案件的相關材料,不屬於《條例》規定的行政機關需要公開的政府信息。14 然而,律師後來說,儘管他在法庭上敗訴,但4個當事人的案件卻因為復議和訴訟解決了3個,他仍然試圖解決第4個居民的問題。15

2008年10月,知名法律專家郝勁松就楊佳遭警察毆打後殺死6名警察,並被判死刑一案,正式向太原鐵路公安處、上海市閘北區政府、上海市公安局和上海市閘北公安分局申請信息公開,但未成功16; 一名上海律師因“釣魚執法”幾位司機涉嫌黑車營運,向上海18個區縣的建設和交通委員會,以及上海市交通行政執法總隊,申請信息公開17; 2010年3月,北京律師李方平向山西省衛生廳遞交政府信息公開申請,要求答覆因注射疫苗致死、致殘或引發各種後遺病症的兒童家長的有關投訴。18 儘管大多數的申請都遭到拒絕,但是,律師們能夠借此引起媒體對其案件的關注,並且在某些情況下,得以接近有關政府部門的官員並得到部分答覆。

第二,很多中國民眾開始從政府獲得更多的信息,無論是由於政府按照《條例》的要求,主動公佈日益廣泛的信息,還是答覆信息公開的申請或是受理行政復議或行政訴訟。

《條例》規定,政府應通過公共圖書館、政府機關和互聯網等各種渠道,主動公開為大眾日益關注的各類行政信息。儘管政府認為,公眾不一定對法律條文和領導人的演講最感興趣,但在實行《條例》之前,政府機構已經不斷地增加其網站上發佈信息的數量。雖然現在許多政府網站都設有信息公開專欄、領導人的電子郵箱和聊天室功能,不過,2009年年底,中國社科院對政府的網站進行了調查,發現許多網站在使用設計和可操作性上並不好。19 儘管如此,由於政府堅持發展電子政務,可以肯定以網絡為基礎的信息將繼續猛增。

根據《條例》的規定,中國公民、企業和其它組織也可以申請尚未公開的信息,雖然《條例》要求通過一項“特殊需要”的測試。20 上海自2004年通過地方立法實行信息公開規定以來,成為信息公開最多的城市。2008年,上海市各級政府及其部門受理了近9400件信息公開申請,59%的申請得到完整地答覆,有3.2%的申請得到部分滿足。據報導,上海對申請公開信息的要求的答覆率一直是相當高的,在過去5年中,平均每年接受約9400件信息公開申請,答覆率從2004年的79.3%(加上5.5%的部分公開),逐步下降到2008年的水平,但仍然是可觀的。21

全國實施《條例》一年後,政府按《條例》規定發佈的2008年信息公開年度報告中顯示,申請及報告各類信息公開的數量不等,從廣東省廣州市的錯誤地高達25,000件申請——該市2003年成為中國第一個實施政府信息公開政策的政府——到附近佛山市的只有4件的申請。四川稱全省7400件信息公開申請的95%得到了批准,而湖南省的報告說,僅收到21件省級的申請,其中10件或48%得到落實。22

媒體還報導了一些獲得信息公開成功或失敗的案例。瀋陽律師溫洪祥,意外地收到瀋陽市城鄉建設委員會的電話及開發商的資料,這是2008年遼寧省首次受理信息公開申請的報道。23 廣州專職打假人徐大江要求7個行政部門公佈去年一年對流通領域(商場、超市、百貨大樓)的所有行政處罰情況,並取得了一定成功;但廣州市工商局以他不是被處罰的對象,無權知道結果拒絕了他的“特殊要求”,後來區級法院駁回徐大江的訴訟。24

有些民眾通過行政復議尋求信息公開。例如,2008年5月26日,68位村民向餘姚市政府申請查看土地被徵用的信息未果,向上級寧波市政府申請行政復議。餘姚市政府提出已電話聯系申請人要求補充身份證明,並告知申請人需向餘姚市國土資源局申請。寧波市政府對此作出決定,責令餘姚市政府在30日內,按照《條例》的規定,對申請人所提出的公開政府信息的申請依法進行處理。25

在上海,超過50%的行政復議涉及政府信息公開申請。2008年,市政府受理了涉及申請政府信息公開的行政復議申請(主要是以房屋重建的拆遷及土地利用規劃信息為主)有683件。同年,只有8%的決定要求政府糾正其行為,低於2004年的45%。26

行政訴訟是另一種維護申請人獲得信息權利的渠道,但也可能是更難以達到的。2008年,上海的報告中有283件訴訟案,但是並未公佈結果。然而,另一項研究中發現,絕大多數的上海原告在信息公開案件中敗訴。事實上,從2004年至2008年,上海近400件政府信息公開的案件中,只有一件是原告勝訴,即2008年獅頭染料公司起訴上海科學技術委員會案。黃浦區法院裁定,自1994年起至今認定的“上海市高新技術企業”狀況的鑑定程序及相關材料並不完全屬於“商業秘密”或決策過程中的信息,應予以公開。27

在上海以外,雖然申請者通常也在行政復關於中國《政府信息公開條例》的最新報告| 59議和行政訴訟中敗訴,但仍有些起訴政府的個案勝訴。首次報導的勝訴案由一名年輕人提起,由武漢大學社會弱者權利保護中心任原告辯護代理人。原告想要購買一輛摩托車,並向黃州區交通局提出書面申請,要求其公開有關摩托車養路費徵收標準、辦理程序、違規處罰等信息。黃州區交通局未作出任何答覆,他提起了訴訟。2008年10月7日,黃州區人民法院判決,黃州區交通局在收到原告申請書15個工作日內未作出答覆的行為屬行政不作為,該案訴訟費50元由被告負擔。28 此後不久,在風景秀麗的浙江杭州,經過兩次公開開庭審理,法院裁定,杭州市政府應公開關於2006年杭州長運公司退養職工信訪的紀要文件。當幾個老工人聽到法院責令杭州市政府在判決生效後10天內提供文件後,他們都哭了。29

河南省南陽市一名27歲的電腦技術員,在2009年向南陽市181個行政部門提交了7項政府信息公開書面申請,引起關注。他不僅沒有得到讓他滿意的回覆,還一度被官方認為是刺探國家機密的“間諜”。於是,他提起行政復議和行政訴訟,雖然最終獲得一些信息,卻連一個完整的答覆都沒有。他是這樣解釋他公民行為動機的:在幾年前,他覺得每天上班途中經過的一個建築工地有一些可疑,他問公司銷售部門他們是否有土地證,他們說有,但拒絕出示給他。當國土資源局也拒絕向他出示有關證件後,他就把他們告上了法庭。法院責令國土資源局應予以答覆,於是就證實了他的懷疑是對的,該開發商並沒有必要的土地證。30

在另一起案件中,一個66歲的養豬農民在對保定市國土資源局的土地使用信息公開訴訟中勝訴。儘管國土資源局在訴訟過程中作出了答覆,但原告農民拒絕撤回訴訟,而法院判定國土資源局未能在收到申請之日起15個工作日內予以答覆屬於違法行為。31

第三,申請政府信息公開數量的增加正開始對改變政府政策產生影響。儘管一些要求公開具體信息的申請和訴訟未成功,但仍可能導致在法律和政策上的某些積極變化。例如,2008年5月4日《條例》生效3天後,湖南湘潭大學的幾位法學教授,要求湘潭市政府公開三座大橋的收費及費用利用情況等信息,在沒有得到滿意的答覆後,起訴市政府,要求完全公開那些信息。32 雖然沒有報導表明他們最終是否收到了所有申請的信息,但當地政府隨後舉行了聽證會,並宣佈2009年1月1日起撤除一、二、三大橋收費站。33

中國領導人倡導“必須讓權力在陽光下運行”的理念,而且要增加政府透明度,提高民眾對政府的信任。

更引人注目的是,有很多要求公開預算詳細信息的申請,而這以前被認為是國家機密,從而導致政府修改了國家秘密的解密機制,並承諾盡快修改1994年的預算法。在《條例》開始施行後,有很多律師、教授和其他專業人士開始要求當地和中央政府公開政府開支和其它預算的信息。例如上海著名證券律師嚴義明,2009年1月要求財政部和國家發展和改革委員會(國家發改委)公開2009年國家預算草案以及中國的4萬億人民幣的經濟刺激計劃。34 雖然他沒有獲得預算草案及經濟刺激計劃的信息,但他使得國家發改委公開承諾,在全國人民代表大會批准預算後,就會公佈其信息。35 事實上,財政部對批准的預算公佈了比過去更多的細節。

嚴義明仍不滿意,並提起訴訟,以迫使國家發改委公佈更多細節,但最終敗訴。北京市高級人民法院裁定,他的案件不屬於法院的管轄範圍。嚴義明毫不氣餒,2010年1月他再次要求財政部和國家發改委公開有關信息。

與此同時,深圳某私人資產管理公司的財務分析師近年來也一直向多個政府機構申請公開有關預算的信息,但未能得到全部的答覆。他建立了一個網站,分享他所獲得的信息:http://www.budgetofchina.com。在2009年10月,廣州市政府同意將114個部門的預算公佈在政府的網站上,這件事成了全國的頭條新聞,儘管同樣的要求在前一年遭到了拒絕,而上海市政府以這些信息是國家機密為由拒絕公開。36一名廣州市人大代表的看法是“公開預算是在政府信息公開道路上邁出的重要一步,滿足了納稅人需要瞭解他們的錢被用於何處的要求”。37 政府的不同反應引發了公眾對政府如何花費納稅人的錢的知情權的激烈討論。

2010年3月,全國人大常委會預算委員會的決定將辯論推向高潮,全國人大批准的所有地方政府的預算將公之於眾,包括國家部委及國務院下屬部門的預算。38 隨後,2010年廣東成為第一個宣佈將公開其以前的秘密財政預算的省級政府,39 中央政府和各部委已開始公開預算信息,雖然有批評認為這些信息過於模糊或很難理解。40

更廣泛地說,信息公開的施行已涉及到技術上尚未被這一條例涵蓋的機構,如法院和黨組織。最高人民法院已經就《條例》宣佈,各級法院應開始改進司法訴訟程序,以使其決定和實施信息更加公開。41 現在最高人民法院定期公佈一些司法解釋草案,以徵求公眾意見,其中包括一個2009年11月的旨在闡明和規範法院處理政府信息公開案件的徵求意見稿。42

現在 ,就連共產黨自己也在談論“黨務公開”。中共設立了一個新聞發言人制度,有一個網站:http://cpc.people.com.cn,並聲明,人民的“知情權”是民主權利之一,其它的民主權利還包括參與、表達和監督政府的權利,並且這些權利都必須受到保護。43 中國領導人倡導“必須讓權力在陽光下運行”的理念,而且要增加政府透明度,提高民眾對政府的信任。44 對自然災害的報導更充分也更直接,如2008年的四川汶川地震、煤礦事故、社會騷亂事件和公共衛生的危機,這也反映了政府正式認識到已經有越來越多的人需要更大的透明度,儘管這一政黨國家仍然盡力控制著共享信息的內容和介紹。

重要的工作還在後面

在美國,包括新聞媒體在內,起初並沒有廣泛使用1966年通過的信息自由法案,直到1974年作出了重大修改後,情況才有所改變。國會聽證會聽取第一個5年內有關行政當局官僚作風辦事“拖拉”的編目投訴、濫用徵收的費用、採取拖延手段、冗長且昂貴的司法補救措施,以及未能按優先次序公開信息。報告發現“在很多情況下,信息被隱瞞、分類過於繁雜,或是為了避免行政失誤曝光而向公眾隱藏浪費資金或政治醜聞”。45 事實上,美國差不多每十年一次對該法加以修訂,使其進一步完善。

與頒布《條例》一樣,在中國政府方面顯然還有許多工作要做,進一步澄清、加強並修訂《條例》,使之與其它法律相吻合,如《保守國家秘密法》和《檔案法》,並最終通過一個更具權威性的獲取信息的法律,以及提供必要的資源、培訓和指導以改善政府的表現,以及理解《條例》的義務。國務院辦公廳近日發布了進一步處理好政府信息公開申請的指導意見,其中贊同具有限制性的第13條“特殊需求”的解釋,但同時也敦促政府機構更積極主動地公開信息,以滿足廣大民眾應該或可能想知曉的信息,減少申請的數目,以及提高政府在公開信息方面的工作效率。46

現在談論國務院的這個新指導方針對實行政府信息公開有何影響還為之過早。然而,中國剛剛起步的獲取信息制度的成與敗,其最終決定者將是中國以及世界各地的公眾。正如國際觀察員和透明度倡導者所指出的,“民間社會需要有積極的反應、堅定的信念以及長遠的計劃……如果對信息沒有迫切的需求,以及對政府執行情況缺乏監督,那麼來之不易的知情權就會萎縮”。47 迄今為止,公民廣泛普遍地利用還處於雛形中的政府信息公開制度,這對中國政府繼續發展成為——雖然道路並不平坦——一個更為開放和負責任的政府,以及實現中國民眾的知情權來說,卻是個好兆頭。

(該文原文於2010年4月23日首發在倡導信息自由的網站freedominfo.org上。本刊轉載經作者和freedominfo.org網站同意。)

註釋

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3. 王立德.“中國最高人民法院今年就政府信息公開問題發佈司法解釋”一文中引用《財經》的報導. 2009-04-30. http://www.greenlaw.org.cn/enblog/?p=1138. ^

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5. 賀詩禮. 中國通過第一個全國性的政府信息公開條例. Freedominfo.org. 2007-05-09. http://www.freedominfo.org/features/20070509.htm. ^

6. 蘇勇通. 獨家披露:漳州PX環評批覆書. 南方周末,2009-02-22. http://www.infzm.com/content/24173. ^

7. 國家環境保護總局令. 環境信息公開辦法(試行)http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=101942, 英文版: http://www.cecc.gov/pages/virtualAcad/index.phpd?showsingle=95188. ^

8. 胡元瓊. 公開一年間:Greenlaw《環境信息公開辦法(試行)》實施一週年回顧. 2009-05-04. http://www.greenlaw.org.cn/enblog/?p=1154. ^

9. 環境信息公開艱難破冰-污染源監管信息公開指數暨2008年度113個城市評價結果發佈. 2009-06-03.http://www.ipe.org.cn/uploadFiles/2009-08/1251342198040.pdf. ^

10. 同上. ^

11. 2010年3月31日,公眾參與研究與支持中心網站宣佈計劃出版一些刊物,包括《透明度》月刊:http://www.cppss.cn/Third.asp?id=947^

12. 北京愛知行研究所2009年政府信息公開項目工作報告.2010年2月11日. http://www.ngocn.org/?action-viewnewsitemid-73253. ^

13. 秦旭東. 信息公開行政訴訟案開庭安徽省政府成被告.財經,2008-10-09. http://www.caijing.com.cn/2008-1009/110018705.html. ^

14. 律師狀告安徽省政府信息公開案敗訴. 財經,2008-10-22. http://www.caijing.com.cn/200810-22/110022182.html. ^

15. 在註釋14中的文章於2009-07-02被轉載發表時律師所作的註釋. http://www.gongyichina.org/news_show.asp?id=60. ^

16. 知名律師郝勁松申請楊佳案信息公開. 華山網, 2008-10-20. http://news.jcrb.com/lvshi/200810/t20081020_84260.html. ^

17. 上海市政府介入釣魚執法事件律師申請信息公開. 法制日報, 2009-10-19. http://www.legaldaily.com.cn/2008fjdt/2009-10/19/content_1167820.html. ^

18. 律師向山西省衛生廳申請信息公開. Sina.com, 2010-03-21. http://news.sina.com.cn/c/2010-03 21/061717249331s.shtml. ^

19. Will Clem. 半數網站未能達標. 南華早報,2010-02-23. ^

20. 同註釋5. ^

21. 上海市政府信息公開年度報告. http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node14868/userobject21ai328725.html. ^

22. 許多省份沒有就全面統計數字進行報告,甚至在省一級也沒有,所以,很難作出各省之間的比較。 ^

23. 遼寧首例個人請政府公開信息得到答覆. 遼瀋晚報,2008-08-15. http://www.ln.xinhuanet.com/xwzx/2008-08/15/content_14129207.htm. ^

24. 市民要求政府信息公開案上訴. 中國日報,2009-09-01. http://www.chinadaily.com.cn/china/2009-09/01/content_8641137.htm. ^

25. 浙江餘姚68名村民信息公開案告贏市政府. 中國青年報,2008-10-10. http://www.chinanews.com.cn/sh/news/2008/10-10/1407244.shtml. ^

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41. 最高人民法院印發《關於司法公開的六項規定》和《關於人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》的通知. 2009-12-08. http://www.chinacourt.org/flwk/show.php?file_id=140270. ^

42. 王競瓊. 依法推動政府透明度. 中國日報,2009-11-03. http://www.chinadaily.com.cn/bizchina/2009-11/03/content_8903259.htm. ^

43. 胡錦濤在中共17屆全國代表大會上的報告. http://news.xinhuanet.com/english/2007-10/24/content_6938749_5.htm. ^

44. 同上. ^

45. Committee on Government Operations, House of Representatives, Administration of the Freedom of Information Act, September 14, 1972, p. 8 (22) at: http://www.loc.gov/rr/frd/Military_Law/pdf/FOIA-1974.pdf. ^

46. 國務院辦公廳關於做好政府信息依申請公開工作的意見(國辦發〔2010〕5號). 2010-01-12:http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgk/zfxxgkgd/201002/t20100201_112443.shtml. ^

47. Laura Neuman and Richard Calland, “Making the Law Work: The Challenges to Implementation,” in Florini, Anne, ed., The Right to Know: Transparency for an Open World (美國哥倫比亞大學出版社,2005年), at 182; also available at: http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/making_the_law_work.pdf. ^

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